Ein erster Schritt zu einer neuen Finanzlandschaft

Börsen-Zeitung – English version: A first step to a new financial landscape

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Der lateinische Philosoph Seneca, nicht gerade als Optimist bekannt, schrieb seinerzeit, dass aus Schlechtem Gutes entstehen kann. Hoffen wir, dass dies auf die BaFin zutrifft, deren Ruf durch das Wirecard-Desaster zerstört worden ist. 

Die Reform der BaFin ist für Europa genauso wichtig wie für Deutschland. Die Neuaufstellung der Behörde sollte daher als Vorstufe zur Stärkung der Marktregulierung und Governance in der gesamten EU gesehen werden – in einer Zeit, in der der Brexit mehr Verantwortung auf die Schultern der kontinentalen Finanzregulierer legt. Die künftige europäische Marktaufsicht – sei es eine erweiterte ESMA oder eine ganz neue Institution – braucht eine starke und angesehene deutsche Behörde als Mitglied.

Die Führung der BaFin ist zurückgetreten und ein neuer Präsident wurde gerade bekannt gegeben. Der Bundestag befasst sich nun mit einem Gesetzentwurf, der die Prozesse der Unternehmensprüfung verändern, die Rolle der Prüfstelle für Rechnungslegung abschaffen und die Befugnisse der Aufsichtsbehörde stärken würde. Diese Änderungen sind sinnvoll, aber ihr enger Fokus auf Rechnungslegung, Prüfung und Ermittlungsbefugnisse greift zu kurz. Die Gelegenheit, aus allen Lehren der Wirecard-Affäre zu lernen, wird möglicherweise verpasst.

Trotz seiner Komplexität ist der Kern des Skandals einfach. Jahrelang nährten Marktgerüchte und Medienberichte den Verdacht, dass Wirecard seine Bilanzen manipulierte. Keine Aufsichtsbehörde sollte nur aufgrund von Gerüchten handeln, aber diese Signale hätten an zwei Fronten zum Handeln führen müssen. Erstens, um die Marktintegrität vor unbewiesenem und potenziell störendem Hörensagen zu schützen. Zweitens, um ohne den Schatten eines Zweifels zu klären, ob diese Gerüchte irgendeine Substanz hatten. Sollten die Befugnisse der Behörde dazu nicht ausreichen, sollte sie sichtbare Signale an andere relevante Behörden senden. Die BaFin bewegte sich nur an der ersten Front; sie ging sogar so weit, die zweite zu untergraben, indem sie rechtliche Schritte gegen die Financial Times einleitete und damit möglicherweise andere Informationsquellen behinderte. Es gab eine Voreingenommenheit in ihrem Urteil, die vielleicht in der Kultur der Organisation verwurzelt ist.

Als sich das Ausmaß des Problems abzeichnete, kamen einige deutsche Banken den Beschuldigten zu Hilfe, indem sie Kreditlinien anboten und günstige Börsentipps gaben, die die Gerüchte auf von Spekulanten verbreitete Falschinformationen zurückführten. Der Ruf des Bankwesens und die Stabilität dieser zum Teil selbst schon geschwächten Banken waren gefährdet.

Das Problem ist, dass die BaFin sowohl die Stabilität der Banken als auch die Integrität des Finanzmarktes überwacht. Dies ist eine Seltenheit. In der Eurozone gibt es nur in wenigen, kleinen Ländern eine Kombination dieser Aufgaben. In Deutschland sind die Banken in erheblichem Umfang am Unternehmenssektor beteiligt, und es gibt keine ausreichenden Schutzmechanismen gegen das Risiko, dass die Banken ihre eigene Stabilität untergraben, um Zombie-Unternehmen zu stützen, an denen sie beteiligt sind. Die gemeinsame Verantwortung der Aufsichtsbehörden führt zu einem Interessenkonflikt zwischen der Aufrechterhaltung der Marktintegrität und der Stabilität der Banken.

Die BaFin argumentierte, dass Wirecard ein Fintech sei, also ein Geschäft, dass sich ihrer Zuständigkeit entziehe, und dass die Unternehmenstochter Wirecard Bank aufsichtsrechtlich solide sei. Dies ist aber nicht der Fall. Die BaFin ist auch eine Marktaufsichtsbehörde, die für börsennotierte Unternehmen zuständig ist. Zudem wurden die weitreichenden Folgen der Affäre stark unterschätzt. Angesichts ihrer zentralen Rolle als deutsche Aufsichtsbehörde konnte die BaFin ihr Mandat nicht eng auslegen oder ignorieren, was jenseits ihres Zuständigkeitsbereichs geschah. Die aufsichtliche Engstirnigkeit ist nicht nur ein deutsches Problem; eine allzu kleinliche, risikoscheue Mentalität lässt Behörden oft zögern, einzugreifen, wenn ihre Verpflichtung dazu nicht absolut sicher ist. In Deutschland und anderswo sollte versucht werden, eine solche Tendenz zur Untätigkeit zu korrigieren.

Diese Überlegungen liefern Anhaltspunkte dafür, wie die Lehren aus Wirecard zu lesen sind und welche Reformen notwendig sind. Das kulturelle Problem sollte durch eine Kombination aus Klarheit im Mandat der Aufsichtsbehörde und der Einstellung von Personal – beginnend mit dem Führungsteam – mit entsprechendem fachlichem Hintergrund angegangen werden, wobei ein besonderer Schwerpunkt auf Transparenz und Integrität auf allen Ebenen liegen sollte. Die Stärkung der Unabhängigkeit der Institution von der Politik ist wichtig, aber nicht ausreichend. Sie kann sogar nachteilig sein, wenn sich die Kultur der Institution nicht ändert. 

Das Risiko, das sich aus dem Interessenkonflikt zwischen Bankenstabilität und Marktintegrität ergibt, kann nur durch eine klare Abgrenzung der beiden Zuständigkeiten behoben werden; vorzugsweise, indem sie in getrennten Behörden angesiedelt werden. Nach der Finanzkrise von 2007/2008 begannen die Zentralbanken, eine wichtigere Rolle als Bankenaufseher zu spielen. So ist beispielsweise die EZB auch eine Bankenaufsichtsbehörde. Anfängliche Befürchtungen, dass es zu Konflikten zwischen diesen Rollen kommen könnte, haben sich bisher nicht bewahrheitet. Die Rolle der Bundesbank als Aufseherin kann also ausgebaut werden. Die Risiken sind dabei geringer als bei einer Beibehaltung der unscharfen Trennung zwischen Banken- und Marktaufsicht.

Im Interesse von ganz Europa: Es lebe eine starke und seriöse BaFin. Ihre Mandate, ihre Kultur, ihre Rechenschaftspflicht und ihre Unabhängigkeit sollten gründlich überarbeitet werden, um sicherzustellen, dass die Aufsichtsbehörde nie wieder den Blick für das große Ganze verliert und die Verantwortung dafür übernimmt.


A first step to a new financial landscape

Seneca, the Latin philosopher not known to be an optimist, wrote that good may come from bad. Let’s hope that this will be the case for BaFin, whose reputation has been destroyed by the Wirecard disaster. 

Reforming BaFin is as important for Europe as it is for Germany. Its reform should thus be seen as preliminary steps to boost market regulation and governance in the entire EU, at a time in which Brexit puts more responsibility on the shoulders of continental financial regulators. The future European market supervisor – be it an expanded ESMA or a new institution entirely – needs a strong and reputable German agency in its membership.

BaFin’s leadership has resigned and a new President has just been announced. The Bundestag is now considering a bill which would change corporate auditing processes, eliminate the role of the financial reporting enforcement panel and strengthen the supervisor’s powers. These changes are useful, but their narrow focus on accounting, auditing and investigatory powers falls short of what is needed. The opportunity to learn from all the lessons of the Wirecard affair may be missed.

In spite of its complexities, the crux of the scandal is simple. For years, market rumours and press articles advanced the suspicion that Wirecard was manipulating its accounts. No supervisor should act on rumours only, but those signals should have prompted action on two fronts. First, to protect market integrity from unproven and potentially disruptive hearsay. Second, to clarify without a shadow of doubt if those rumours had any substance. If the agency’s powers were deemed insufficient to do so, it should send visible signals to other relevant authorities. BaFin moved only on the first front; it even went so far as to undermine the second by taking legal action against the Financial Times, potentially inhibiting other sources of information. There was a bias in its judgement, perhaps rooted in the culture of the organisation.

As the scale of the problem was becoming apparent, some German banks came to the rescue of the accused, by offering lines of credit and offering favourable stock market advice which attributed the rumours to false information spread by speculators. The reputation of the banking establishment and stability of those banks, some already already week in and of themselves, were put at risk.

The problem is that BaFin supervises both the stability of the banks and the integrity of the financial market. This is rare. In the euro area, only in a few, small countries are those responsibilities combined. In Germany, banks have sizeable stakes in the corporate sector and no sufficient firewalls exist to alleviate risks that banks undermine their own stability to prop up zombie firms they have a stake in. The joint responsibilities of the supervisor give rise to a conflict of interest between maintaining market integrity and bank stability.

BaFin argued that Wirecard was a fintech, a business on which it had no authority, and that its banking subsidiary, Wirecard Bank, was prudentially sound. This is beside the point. BaFin is also a market supervisor, with responsibility over listed companies. Moreover, the broader ramifications of the affair were greatly underappreciated. Given its central role as German supervisor, BaFin could not interpret its mandate narrowly or disregard what happened just beyond the perimeter of its authority. Supervisory narrow mindedness is not a German problem only; a legalistic, risk-averse mindset often makes authorities reluctant to intervene unless their obligation to do so is absolutely certain. In Germany and elsewhere supervisory mandates should endeavour to correct such inaction bias.

These considerations provide clues to how the lessons of Wirecard need to be read and what reforms are necessary. The cultural problem should be addressed by a combination of clarity in the supervisor’s mandate and hiring people – starting with the management team – having an appropriate professional background, with a special emphasis on transparency and integrity at all levels. Strengthening the institution’s independence from politics is important, but not sufficient. It may even be detrimental, if the culture of the institution does not change. 

The risk stemming from conflict of interest between banking stability and market integrity can only be corrected by clearly demarcating the two responsibilities; preferably, by investing them in separate authorities. After the great financial crisis, central banks began playing a more important role as banking supervisors. For example, the ECB is a banking supervisor as well. Initial concerns that there would be conflicts between these roles have, so far, not been born out. The Bundesbank’s role as supervisor can therefore be expanded. The risks of doing so are smaller than those of maintaining a blurred distinction between the banking and market supervisor.

In the interest of all of Europe, long live a strong and reputable BaFin. Its mandates, culture, accountability, independence should be redesigned thoroughly, to ensure that never again does the supervisor fail to see the bigger picture and take responsibility for it.

Eine europäische Bankencharta als Motor der Bankenunion

Börsen-Zeitung

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Im Jahr 2012 hat die Europäische Union die Bankenunion ins Leben gerufen und damit zwei Ziele verfolgt. Erstens Europas Banken solide und widerstandsfä hig zu machen, um eine neue Finanz krise zu verhindern. Zweitens einen europäischen Bankensektor aufzubauen, einschließlich einiger weniger paneuropäischer Banken, die in der Lage sind, auf globaler Ebene zu konkurrieren. Mit Blick auf das erste Gründungsziel war die Bankenunion erfolgreich: Im Wesentlichen sind die Banken heute solider und stabiler als zuvor. Banken auf die richtige Bahn zu bringen, ist jedoch die Aufgabe aller und nicht nur der europäischen Aufseher. 

National wie eh und je

Indessen ist die Bankenunion mit Blick auf das zweite Gründungsziel aufgrund einer fehlenden gesamteuropäischen Herangehensweise bisher gescheitert. Acht Jahre nach offizieller Gründung der Bankenunion sind die Kreditinstitute in der Eurozone so national wie eh und je, wenn nicht noch mehr. Relevante grenzüberschreitende Zusammenschlüsse gab es bisher nicht. Banken mit globalen Ambitionen wenden sich nach innen und trennen sich von Auslandsgeschäften, zur Erleichterung heimischer Politiker. Europäische Banken haben globale Marktanteile in Schlüsselbereichen wie im Investment Banking verloren und ihre Marktbewertung ist im internationalen Vergleich gesunken.

Nach wie vor gibt es jedoch gute Gründe für grenzüberschreitende Joint Ventures zwischen Banken im Euroraum. Synergien können zum Beispiel entstehen, wenn Banken mit großen Vertriebsnetzen und solche, die einen Vorsprung bei der Entwicklung innovativer Finanzinstrumente haben, fusionieren. Die ungleichmäßige Entwicklung der Wirtschaft im Euroraum verspricht immer noch Vorteile durch geografische Diversifizierung. Zudem erfordert die digitale Transformation große Investitionen, die sich nur große Banken leisten können.

Die Hindernisse sind regulatorischer Natur. Zwar wurde eine Euro-Bankenaufsicht geschaffen, nur sind die Barrieren, die grenzüberschreitende Aktivitäten unattraktiv machen, immer noch vorhanden. Banken, die ausländische Tochtergesellschaften erwerben oder neu gründen, sind mit hohen makroprudenziellen Anforderungen konfrontiert, da grenzüberschreitende Beteiligungen immer noch als Auslandsgeschäfte behandelt werden, obwohl sie unter demselben aufsichtsrechtlichen und gesetzlichen Dach stehen. Das Gesetz verbietet interne grenzüberschreitende Kapitalbewegungen. Nationales Ringfencing steht effizientem Liquiditätsmanagement im Weg. Kreditratings vergrößern die Hürden zusätzlich, da Tochtergesellschaften benachteiligt werden, wenn die Muttergesellschaft in einem Land mit niedrigerer Bonität ansässig ist.

Es ist unwahrscheinlich, dass grenzüberschreitende Barrieren in absehbarer Zeit verschwinden. In Abwesenheit einer gemeinsamen Einlagensicherung werden die Euro-Länder eine starke Kontrolle über ihren jeweiligen Bankensektor behalten. Ein Streit darüber, wie mit Forderungen an Staaten in den Bankbüchern umzugehen ist, blockiert die Einigung. Es besteht jedoch keine Notwendigkeit für weitreichende, regulatorische Änderungen, die die Bankenunion als Ganzes betreffen. Nicht alle Banken streben danach, gesamteuropäische oder globale Akteure zu werden. Für die wenigen, die das wollen, ist eine maßgeschneiderte Regelung vielleicht die einfachste Lösung.

Gesetzliche Nische schaffen

Eine mögliche Regelung würde eine europäische Verordnung nutzen, um eine gesetzliche Nische für Banken zu schaffen, die kritische Werte mit Blick auf Größe und grenzüberschreitende Diversifizierung erreichen oder als Ergebnis einer Fusion erreichen wollen. Banken, die sich erfolgreich um den Pan-Europa-Status bewerben, hätten sowohl Privilegien als auch Pflichten. Sie müssten alle von der EZB festgeleg-ten (mikround makroprudenziellen) Kapitalanforderungen auf Gruppenebene erfüllen. Die Gruppe würde innerhalb der Bankenunion einer “SinglePoint-of-Entry-Struktur” folgen, wobei Verluste an die Hauptgesellschaft weitergereicht würden.

Die Haftungsstruktur der Hauptgesellschaft würde alle Anforderungen an die Verlustabsorption erfüllen, die von der einheitlichen Abwicklungsbehörde (Single Resolution Board, SRB) in Übereinstimmung mit den globalen Standards festgelegt wurden. Die Rechte und Pflichten zur Verlustabsorption über Grenzen hinweg würden durch direkt anwendbares europäisches Recht festgelegt. Dedizierte Einlagensicherungsund Abwicklungssysteme würden ausgegliedert, vom SRB verwaltet und durch den europäischen Haushalt abgesichert werden. Infolgedessen wären Kreditratings länderunabhängig. Für gesamteuropäische Bankengruppen würden makroprudenzielle Anforderungen gelten, die sich an der Bankenunion als der maßgeblichen und einzigen Jurisdiktion richten. Es wäre ihnen erlaubt, Kapital und Liquidität innerhalb der Gruppe zu verschieben, vorbehaltlich der Prüfung durch die Aufsichtsbehörde. Vorzugsweise würden ihre Vermögenswerte einem harmonisierten, flächendeckenden Insolvenzverfahren unterworfen. Diese Regelung würde die Bankenunion vervollständigen, nicht untergraben. Europäische Richtlinien und Verordnungen würden weiterhin den Rahmen für eine weitere Bankenharmonisierung bilden. Die Euro-Bankenaufsicht unter der EZB würde weiterhin zu einem soliden Bankensektor beitragen, der auf gemeinsamen und transparenten Aufsichtspraktiken basiert. In einem solchen Umfeld könnten mittelgroße Banken, die weiter wachsen wollen, leichter den letzten Schritt gehen und eine Mitgliedschaft im paneuropäischen “Club” beantragen.

Nicht alle Banken wollen gesamteuropäische Akteure werden. Für jene, die das wollen, wäre eine maßgeschneiderte Regelung die einfachste Lösung.

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