Three ways to fix European banking union

OMFIF

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Demise of MPS tolls a bell for EU, not just Italy

On 29 July, following months of closed-door manoeuvring and a management overhaul involving the exit of its CEO, Jean-Pierre Mustier, Unicredit issued its ‘preconditions’ for considering the acquisition of Italian bank Monte dei Paschi di Siena. Founded in 1472 and repeatedly in distress in recent years, MPS was nationalised in 2017 after failing the European stress tests.

Since then, the Italian state has been under pressure from the European Union’s competition arm to sell its majority stake by end-2021, but no acquirer was ever found. Unicredit’s conditions to even consider a deal are draconian: all dubious loans, legal challenges, capital charges, unprofitable branches, staff redundancies and more should be left out of the deal and taken care of fully by the Italian state. It is hard to envisage the burden for Italian taxpayers falling below €10bn, on top of the several billions already lost as a result of the 2017 nationalisation.

Unicredit’s due diligence is in progress and results are expected any week now. Lately, the Italian government seems inclined to postpone decisions pending local elections, taking place by coincidence precisely in the municipalities around Siena.

A painful story but, after all, an internal Italian one? Hardly.

The demise of MPS tolls a bell for the EU as well. In 2012, the EU launched a banking union made up of a common banking law, a single banking supervisor located in the European Central Bank and a new resolution authority, based in Brussels, to manage banking crises. The main purpose was to strengthen the European landscape by ridding it of unviable and inefficient lenders. A second and related purpose was to facilitate the rise of a small number of pan-continental banks, globally competitive and capable of supporting the international activities of European firms.

As the 10th anniversary of the project nears, hindsight is not comforting. The second goal was squarely missed; 10 years ago there were three continental European banks among the eight largest globally, measured by assets. Today there are none.

Judging progress on the first goal is more complex, but not more encouraging. Some steps were taken: for example, Germany’s weakest regional bank, HSH Nordbank, has been privatised under the new name of Hamburg Commercial Bank AG, and two near-bankrupt Italian banks (Banca Popolare di Vicenza and Veneto Banca) were merged into a stronger lender (Banca Intesa), in both cases with considerable use of public funds.

But many banks on the market – including the German one just mentioned – remain very weak, as the stress tests just conducted by the European Banking Authority and the ECB demonstrate. Italy in particular stands out for having multiple mid-size unviable banks in operation, surviving exclusively because of direct or indirect support by the state.

The ongoing economic recovery and the season of reform launched by Europe under the aegis of the Next Generation EU fund open a window of opportunity to also fix the shortcomings of the banking union. Action is needed on three fronts.

First, the single resolution authority must be overhauled and its operational and financial instruments strengthened. It must be given full powers and responsibility for restructuring or winding down banks considered unviable by the ECB. It must be able to mobilise public funds for this purpose, if necessary, without the strictures currently imposed by the EU’s Bank Recovery and Resolution Directive. Every bank undergoing resolution, if remaining active, should have a cleaned balance sheet and a credible business prospect. No publicly funded recapitalisation, like the one enacted on MPS in 2017, should be allowed without a prior asset quality review on the bank’s balance sheet.

Second, the powers of the ECB banking supervision must be clarified and restated. In recent years, intervention by the ECB supervisors has occasionally been blocked or slowed by national legislators or, in some cases, even by interference by European authorities. It must be clear that the powers spelled out by the ECB supervision’s charter (for example, that of requiring adequate provisions for non-performing loans) are decided at the discretion of the ECB supervision alone. The use of macroprudential instruments by the ECB must also be made easier and more flexible.

Third, a bespoke regime must be introduced to facilitate the development of pan-continental banks, while controlling for the systemic risk they may involve. The regulatory barriers currently making intra-group cross-border operations within the banking union costly and risky must be removed. Pan-euro banking groups should obey stringent micro- and macro-prudential requirements, calculated considering the banking union as a single jurisdiction. Cross-border groups should be allowed to allocate capital and liquidity resources freely, within the banking union’s borders, subject only to the prudential requirements set by the ECB.

MPS is only the latest sign demonstrating that the advent of the European banking union has not prevented massive waste of taxpayer money, nor guaranteed that unviable banks would exit the market. It is now time to address the roadblocks preventing the goals of the banking union from being achieved. If this is not done, the voices one begins to hear questioning the banking union’s very rationale will become increasingly hard to dispel.

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Il crollo del Monte dei Paschi e il costo a carico dei contribuenti

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Non sorprende né deve scandalizzare il fatto che una cittàstorica che ha dato e continua a dare molto alla fama dell’Italia, raccolta attorno al campanile della più bella piazza del mondo, voglia avere istituzioni e risorse per assicurare prosperità economica alla propria gente. O che le organizazioni sindacali pretendano che siano salvaguardati i lavoratori, specialmente dopo tanto impiego di denaro pubblico. Né meno sacrosanto è il fatto che una grande banca nazionale, che ha già i suoi problemi, messa alle strette dallo stato perché compri un’altra banca in perenne dissesto, dichiari di voler acquisire, semmai, solo le linee di attività che sono integrabili con le proprie. Non c’è niente di sbagliato in nessuna di queste cose. Il problema nasce dalla loro combinazione, dal cumulo di conflitti di interesse irrisolti eprocrastinazioni travestite da soluzioni che va, da trent’anni a questa parte, sotto il nome di Monte dei Paschi di Siena.

Diciamo trent’anni perché fino agli anni 90 il coacervo di una banca che ha al suo interno un istituto di beneficenza municipale poteva anche reggere. L’instabilità della lira e del debito pubblico spingevano verso l’alto i tassi di interesse, mentre i costi sulla raccolta restavano bassi. Ampi margini sull’intermediazione tradizionale fruttavano una rendita che le banche italiane usavano in vari modi più o meno produttivi. Per il Monte, si è trattato soprattutto di politiche clientelari del personale (assunzioni, promozioni) a costi insostenibili, come testimoniano i dati dell’epoca. E di credito elargito con criteri analoghi. La trasformazione in SPA (1995) non ha risolto il problema, solo perpetuato il controllo politico sulla bancaattraverso la fondazione. Il fatto che segna il fallimentodefinitivo di quel modello di affari arriva a fine anni 90 con la stabilizzazione monetaria e l’euro. Da allora, e ancor più ora con le politiche monetarie ultra-espansive e I tassi negativi, i margini si sono ristretti e le banche hanno dovuto razionalizzarsi, innovare, diversificare le fonti di reddito. La ricetta di MPS nel periodo 1999-2007 si chiama invece, con una colorita espressione inglese, “gambling for resurrection”: cercare di sopravvivere giocando d’azzardo. La banca giocacon i derivati, prima in scala minore e poi, dal 2002, alla grande, per occultare o rimandare le perdite. Intraprendeacquisizioni, anche qui in scala crescente, fino a quella esiziale di Antonveneta. Una discesa all’inferno che le autorità di vigilanza non ritennero di potere o di volere arrestare. E che non fu riconosciuta come tale neanche dall’establishment bancario, almeno a giudicare dal prestigio di cui MPS e i suoi vertici godevano in quel periodo presso quasi tutto il sistema del credito.

Già durante la crisi dell’euro appariva chiaro che le banche italiane, pur non esposte ai “titoli spazzatura” del settore immobiliare come quelle di altri paesi, avevano un problemadi prestiti deteriorati, riflesso di governi societari e processi decisionali interni spesso inadeguati. Problemi che la crisi non creava ma amplificava. E che in cima a questi problemi c’erano Montepaschi e tre-quattro altri istituti. Ma nel 2011 l’Italia aveva un problema ancora più grave: la perdita di credibilità dell’intera politica di bilancio pubblico, che portava alla caduta del governo. In quel momento le banche non sembravano un problema urgente. E d’altra parte, proprio sulle banche l’Europa nel 2012 estraeva un asso dalla manica: l’unione bancaria. Alla nuova vigilanza BCE, alla sua indipendenza e alla forza del suo mandato ci si è affidati, in quella fase, per gestire i problemi del settore bancario. Le dichiarazioni dei leader europei e della stessa banca centrale di allora non lasciano dubbi sul fatto che il risanamento bancario sarebbe stato attuato col massimo rigore, anche facendo uscire alcune banche dal mercato.

A sette anni dall’avvio della vigilanza BCE bisogna constatare che, almeno nei confronti di MPS (ma non solo), quella cura non ha funzionato, a dispetto di ncuni passi inizialiincoraggianti. La “due diligence” della BCE (2013-14)evidenziava un deficit di capitale di oltre 2 miliardi di euro. L’aspettativa di un nuovo corso della vigilanza sollecitavacambiamenti ai vertici e portava alla maxi ricapitalizzazione del 2014. I risultati operativi miglioravano e il peso dei costi sembrava tornare sotto controllo. Ma quella fase è durata poco; dopo il 2015 l’azione della vigilanza BCE si è indebolita, contro un’opposizione sempre più decisa da parte nazionale e dalle stesse autorità europee. La Commissione giudicò eccessivi I requisiti imposti dalla BCE; il Parlamento Europeo mise poi in dubbio la legittimità dell’azione contro le sofferenze e crediti deteriorati. Una legislazione europea sulle crisi bancarie inadeguata (troppo restrittiva per certi versi, e permissiva per altri) fece il resto. In quel difficile contesto, la stessa BCE esitò, e alcuni problemi restarono irrisolti.

Nel 2016, gli stress test evidenziano nuovamente una grave carenza di capitale per l’istituto senese. Era in segnale che la terapia non stava funzionando. Ed era l’occasione per affrontare il problema, lungo tre linee: separando la gestione della banca dagli interessi locali; ripulendo il bilancio con una valutazione granulare degli attivi (Asset Quality Review, o AQR); ristrutturando i processi interni per portare i costi in linea con i migliori standard. Una strategia che, se necessario anche con aiuti di stato, davrebbe portato poi all’acquisizionedella banca o di parti di essa. Purtroppo l’opposizione nazionale e la stessa legge europea non consentirono questa strategia. Si arrivò al paradosso di penalizzare i creditori privati con il meccanismo del “burden sharing” (salvo compenso), ma poi concedere una ricapitalizzazione “precauzionale” con fondi pubblici senza risanare a fondo il bilancio della banca (cioè, senza AQR). Ricetta sicura per le perdite a carico dei contribuenti che sarebbero maturate negli anni a venire. 

Al Ministro Daniele Franco, che oggi deve gestire la situazionesenza averne vissuto il pregresso né avervi personalmentecontribuito, spetta comprensione e solidarietà. Al netto di quattro anni di ritardi e di vari miliardi di perdite a carico del contribuente, la situazione oggi è largamente simile a quella del 2017: Montepaschi ha un modello di affari e una struttura deicosti non compatibili col mercato. La differenza è che ora vi è consapevolezza di questo fatto ed esiste un acquirente designato, almeno per una parte del bilancio e a certe condizioni.

L’altra differenza è che la banca è stata ripulita di una parte dei creditiinesigibili o dubbi, ceduti alla socieà pubblica AMCO con un onere per il contribuente ignoto (su questo punto, rilevante non solo per MPS, si rimanda al post-scriptum). Il Ministro verosimilmente desidera che l’operazione vada in porto, ma ancheche non sia vista dai posteri come un’altra occasione mancata o un nuovo spreco di denaro pubblico. Con questa finalità in mente, ci sono alcuni punti della sua recente “informativa” parlamentare(4 agosto) sui è utile riflettere.

Il primo è il rilievo attribuito al fatto che il marchio MPS possiedevalore commerciale (non solo storico) da preservare e valorizzarecome “parte del mondo finanziario del futuro”.  A giudicare daitentativi non riusciti di trovare un acquirente negli anni passati,non sembra che questo giudizio sia confermato dal mercato, né sembrerebbe saggio che il governo ne fosse condizionato mentrefa le prossime scelte. Ci sono vari modi in cui il marchio MPS può essere preservato e valorizzato in campi diversi da quellobancario, con beneficio della collettività locale e senza gravaresulla componente bancaria che, se tutto va bene, sarà trasferita a Unicredit. Non è necessario ricordare al Ministro che stessaUnicredit fa parte del “mondo finanziario del futuro” di cui egli, quale garante della stabilità finanziaria, è responsabile. 

Il secondo punto è l’accento sulla finalità di sostenere il territorio e il tessuto sociale di Siena e della Toscana. Non perché questa finalità non sia importante: lo è. Ma il modo in cui essa è presentata, in stretto raccordo con la valorizzazione “commerciale” del marchio, lascia intendere che preservare il modello commerciale preesistente sia il modo migliore di fornire quel sostegno. Al contrario, in modo migliore è quello di integrare al meglio le linee di attività della banca senese con quelle dell’acquirente, che ha già una lunga esperienza nell’integrare soggetti bancari più piccoli.

Altro punto delicato è la condizione, enunciata da Unicredit nelle sue comunicazioni, che l’operazione realizzi entro un biennio un aumento del rendimento per azione, una volta tenuto conto delle sinergie derivanti dalla fusione. Un’indicazione tecnica solo apparentemente innocua. La vigilanza BCE dovrà approvare l’operazione, e con essa il punto più delicato, i requisiti di capitale della nuova entità. Essi dipenderanno in parte proprio dalle “sinergie” dell’operazione, ovvero dalla stima di quanto la combinazione delle diverse entità determina il rischio complessivo del nuovo soggetto bancario. Unicredit è già oggi una banca globalmente sistemica, e aumenterà significativamente di dimensione in un mercato ristretto e non facile come quello italiano. La valutazione delle sinergie, sempre difficile, sarà cruciale in questo caso. La vigilanza BCE potrebbe trovarsi nella difficile posizione di “ago della bilancia”, decidendo di fatto l’esito dell’operazione bilanciando le pressioni in campo con i propri fini istituzionali a guardia della stabilità del sistema. 

Post Scriptum. Si è tralasciato ogni riferimento ai costi per il contribuente. Il Ministro ha osservato giustamente che ogni valutazione seria è prematura. Fra i calcoli meno seri che è possibile abbozzare sui dati pubblicamente disponibili, nessuno va sotto i 10 miliardi. Fra gli elementi aleatori vi è il risultato ottenibile dalla gestione dei crediti deteriorati che verranno trasferiti d AMCO (oltre a quelli, sempre di MPS, già trasferiti). A titolo di cronaca vale la pena ricordare il precedente dei crediti delle due banche venete acquisite da Banca Intesa, trasferiti alla SGA – la società precedente ad AMCO. Il disegno di legge del 2017, recante disposizioni per la liquidazione delle due banche, contiene stime dei valori di realizzo di quei crediti pari al 64 per cento dopo 4 anni, e al 100 per cento dopo 20 anni. Banca d’Italia, nel richiamare queste stime nel commento pubblicato allora sul proprio sito, pone l’accento sull’”approccio prudente” che avrebbe consentito a SGA di ottenere buoni realizzi, rispetto alle valutazioni troppo basse del mercato. Dopo 4 anni, l’ultimo rapporto annuale di AMCO porta ancora quei crediti a bilancio (più altri sempre delle banche venete che Intesa ha deciso di cedere successivamente in esecuzione degli accordi), attribuendovi un valore attuale del al 27 per cento del nominale. Tale può essere la differenza fra stime iniziali poco prudenti e la realtà dei fatti. Speriamo che quell’esempio non si ripeta.

Die neue geldpolitische Strategie der EZB lässt mehr Fragen offen, als sie klärt

Together with Daniel Gros

Börsen Zeitung >>

Die Europäischen Zentralbank hat letzte Woche ihre neue geldpolitischen Strategie vorgestellt.  Die erste strategischen Neuausrichtung seit dem Mai 2003 enttäuscht Erwartungen an mehreren Fronten. Warum war eine Überprüfung der geldpolitischen EZB-Strategie überhaupt notwendig? In erster Linie mussten zwei Fragen geklärt werden, die in direktem Zusammenhang mit dem vorrangigen Ziel der EZB – der Preisstabilität – stehen, nämlich die numerische Definition von Preisstabilität und der zu diesem Zweck zu verwendende Preisindex.

Zum numerischen Ziel: Das 2003 formulierte Ziel („eine Inflationsrate von unter, aber nahe zwei Prozent“) ließ den zentralen Punkt unbestimmt und war asymmetrisch, was darauf hindeutete, dass sich die EZB mehr um eine zu hohe als um eine zu niedrige Inflation Sorgen machte. Im Zeitalter der drohenden Deflation musste dies korrigiert werden. Die Zusammensetzung des Preisindexes war ebenfalls ein Problem, da bisher eine Schlüsselkomponente der wirklichen Lebenshaltungskosten unberücksichtigt geblieben ist: die Kosten für selbst genutztes Wohneigentum.

Neuer Stoff für Diskussionen

Die jetzt vorgelegte Strategie löst nur das Problem der Zielsetzung, und auch das nur teilweise. Das neue zentrale Ziel, zwei Prozent mit einer symmetrischen, aber nicht spezifizierten Spanne um dieses Ziel herum, bietet keinen Anhaltspunkt dafür, welche Abweichung die EZB zu tolerieren bereit ist. Dies dürfte die Diskussionen im EZB-Rat in Zukunft erschweren, vielleicht schon in den kommenden Wochen.

Zum geeigneten Preisindex, der als Grundlage für das Zwei-Prozent-Ziel dient, heißt es im offiziellen Kommuniqué der EZB: „[…] der EZB-Rat erkennt an, dass die Einbeziehung der Kosten für selbst genutztes Wohneigentum in den harmonisierten Verbraucherpreisindex (HVPI) die für die Haushalte relevante Inflationsrate besser darstellen würde.“ Diese Anerkennung ist willkommen und überfällig. Allerdings gibt es zwei Probleme.

Dynamik bleibt außen vor

Zunächst wird die Einbeziehung der Kosten für selbstgenutztes Wohneigentum als ein mehrjähriges Projekt von unbestimmter Dauer angekündigt. Was wird in der Zwischenzeit passieren? Wird der EZB-Rat seinen Fokus bereits informell anpassen? Angesichts steigender Wohnungspreise und Mieten könnte die Einbeziehung dieser Kosten nach den vorliegenden Informationen den Inflationsindex um mindestens 0,4 Prozent nach oben treiben. Die Formulierung „unter, aber nahe“ wurde allgemein als bei 1,8 Prozent angesehen. Ein Zwei-Prozent-Ziel unter Einbeziehung von selbstgenutztem Wohneigentum wäre also leicht restriktiver als das alte HVPI-Ziel ohne die Einbeziehung von selbstgenutztem Wohneigentum.

Das zweite, grundlegendere Problem, wie die Inflationsdynamik zu interpretieren ist, scheint nicht indes angegangen worden zu sein. Zumindest wurden keine technischen Studien veröffentlicht oder angekündigt, wie sie zum Beispiel für die erste Strategie-Überprüfung in 2003 durchgeführt wurden. Detaillierte empirische Untersuchungen sind notwendig, um das Problem zu adressieren und den Ansatz der EZB für die Zukunft zu bestimmen.

Eine grundlegende Frage verlangt nach einer Antwort: Warum ist die Inflation trotz einer fast ein Jahrzehnt andauernden außerordentlichen monetären Expansion hartnäckig niedrig geblieben? Die Inflation liegt seit 2003 im Durchschnitt bei 1,5 Prozent und ist insbesondere seit 2014, als die Anleihenkäufe und andere „unkonventionelle Maßnahmen“ verstärkt wurden, unter dem Zielwert geblieben. Im gleichen Zeitraum ist die Arbeitslosigkeit kontinuierlich um vier Prozentpunkte gesunken. Was ist aus der Inflationsdynamik und dem geldpolitischen Transmissionsmechanismus geworden?

Gefahr für Euro ausgeblendet

Es gibt noch ein weiteres Problem, mit dem 2003 niemand gerechnet hat, nämlich die Gefahr für den Euro selbst. Seit der Eurokrise kämpft die EZB darum, „den Euro zu bewahren“, so Mario Draghi am 26. Juli 2012, das heißt, die Fliehkräfte zwischen Kern- und Peripherieländern abzuwehren, die den Zusammenhalt der Währungsunion gelegentlich gefährden. Die Spannungen, die auf dem Höhepunkt der Finanzmarktturbulenzen Anfang 2020 wieder kurz aufflammten, zeigen, dass die Fliehkräfte zwischen Kern und Peripherie jederzeit wieder auftreten können. Leider erwähnt die neue Strategie dieses Problem nicht; und schweigt sich darüber aus, ob und wie die EZB in Zukunft damit umgehen wird.

Mit ihrer neuen Strategie scheint die EZB Neuland betreten zu wollen, indem sie den Klimawandel als wesentlichen Teil ihrer Strategie einbezieht. Aber das ist mehr Formsache als Substanz. Denn die neue Strategie beschreibt nur die Auswirkungen des Klimawandels auf die Preisstabilität und ihre Implikationen für die Bankenaufsicht. Diese waren aber – zumindest im Prinzip – bereits durch den bisherigen Ansatz abgedeckt. Eine Überarbeitung der Strategie war nicht erforderlich, vielleicht nur eine Verfeinerung der analytischen Instrumente. Klärungsbedürftig bleibt die Frage, in welchem Umfang und auf welche Weise die EZB „sekundäre Ziele“ verfolgt, also Ziele, die nichts mit dem primären Inflationsziel der EZB zu tun haben und die in geldpolitische Entscheidungen einfließen dürfen, ohne dass die Erreichung dieses Ziels beeinträchtigt wird, wie es der EU-Vertrag verlangt. Auf diese Frage, die übrigens nicht nur den Klimawandel betrifft, scheint es noch keine explizite Antwort zu geben.

Die neue Strategie der EZB erfüllt nicht das entscheidende Kriterium auf offene Fragen klare Antworten zu geben.

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The ECB’s new monetary policy strategy: Unresolved issues rather than clarification

Together with Daniel Gros

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Together with Daniel Gros

Anything that happens after 18 years of waiting stands a good chance of being celebrated, but this may not happen with the second review of the ECB monetary policy strategy whose outcome was communicated by the central bank on 8 July (ECB 2021a) (the first review is dated 8 May 2003). The new review disappoints expectations on several fronts.

Why was a review necessary in the first place?1 It needed, first and foremost, to address two issues directly related to the ECB’s primary goal of price stability – namely, the numerical definition of price stability and the price index to be used for this purpose.

On the numerical target, the goal formulated in 2003 (“an inflation rate below but close to 2%”) left the central point undetermined and was asymmetric, hinting that the ECB cared more about too high than about too low inflation. In the age of looming deflation, this needed to be corrected (Angeloni 2020). 

The composition of the price index was also a problem, due to the exclusion of one key component which is clearly part of everybody’s cost of living, the cost of owner occupted housing (OOH). 

The review only solves the targeting problem, and even that only partially. The new central target – 2% with a symmetric but unspecified range around it – offers no clue to what deviation the ECB is willing to tolerate. This is likely to complicate the ECB Council’s discussions going forward, perhaps as early as in the coming weeks. 

On the appropriate price index which serves as the basis for the 2% target, the ECB press release states that “… the Governing Council recognises that the inclusion of the costs related to owner-occupied housing in the HICP would better represent the inflation rate that is relevant for households.” This recognition is welcome and overdue. But there are two problems. First, the inclusion of OOH costs is announced as a multi-year project of unspecified duration. What will happen in the meantime? Will the ECB Council already adjust its focus in an informal way? Moreover, with housing prices and rents increasing, the inclusion of OOH may, based on available information (Gros and Shamsfakhr 2021), move the inflation index up by at least 0.4%. The “below but close” formulation was generally regarded as meaning an effective target at or above 1.8%. A 2% target with OOH included would thus be more restrictive than the present HICP target without OOH at 1.8%. 

Figure 1 The consumer price index since the last review: Actual versus the implicit 1.8 % target

Source: Ameco online. 
Note: the vertial line indicates the start of unconventional monetary policy measures (negative rates, targeted long term refinancing operations (TLTRO) and asset purchases (PSPP).

The more fundamental problem of how to interpret inflation dynamics is not addressed. No technical studies have been published or announced, for example of the kind that were conducted for the earlier review (ECB 2003). Detailed empirical studies are needed to answer that question and to guide the central bank’s approach going forward.

This fundamental question begged an answer, or at least some analysis. Why has inflation, however targeted or measured, remained stubbornly low in spite of a nearly decade-long extraordinary monetary expansion? Inflation has been averaging 1.5% since 2003 and has been especially below the target since 2014, when asset price increases and other “unconventional measures” were itensified.  Over the same period unemployment has fallen steadily by four percentage points.  What has happened to inflation dynamics and to the monetary policy transmission mechanism?

There is one other issue that nobody anticipated in 2003, namely, the risk to the euro itself. Ever since the euro crisis, the ECB has struggled to “preserve the euro” (the expression used by Mario Draghi in his much-cited speech of 26 July 2012) – in other words, to fend off the centrifugal forces between core and peripheral countries that occasionally put the cohesion of the monetary union at risk. Neither the creation of a banking union, still unfinished after ten years, nor the closer cooperation with the fiscal authorities inherent in the approach taken to solve the crisis in 2012 has so far been able to put that risk at bay. The tensions which flared up at the height of the financial market turbulences in early 2020 show that these tensions between core and perifery can happen at any time again (Angeloni 2021). Unfortunately, the review does not recognise this problem and is silent on whether and how the central bank will engineer better and more systematic fiscal-monetary cooperation in the future. 

In this new strategy the ECB seems to venture into new territory: climate change. But this is more formality than substance.

It is worth quoting the key passage from the press release (ECB 2021b): 

While governments and parliaments have the primary responsibility to act on climate change, within its mandate, the ECB recognises the need to further incorporate climate considerations into its policy framework. Climate change and the transition towards a more sustainable economy affect the outlook for price stability through their impact on macroeconomic indicators such as inflation, output, employment, interest rates, investment and productivity; financial stability; and the transmission of monetary policy. Moreover, climate change and the carbon transition affect the value and the risk profile of the assets held on the Eurosystem’s balance sheet, potentially leading to an undesirable accumulation of climate-related financial risks. With this action plan, the ECB will increase its contribution to addressing climate change, in line with its obligations under the EU Treaties.”

This text is as clear as it is puzzling. The impact of climate change on price stability and its implications for banking supervisions were – at least in principle – already covered by the previous approach. No strategy review was needed; perhaps only a refinement of the analytical tools. The issue that needed and still needs clarification is the extent to and the way in which the ECB pursues “secondary objectives” (objectives unrelated to the ECB’s inflation goal which may enter monetary policy decisions without prejudice for the attainment of that goal), as the EU Treaty requires. This question – which incidentally does not only involve climate change – does not seem to have received an explicit answer yet (Gros 2020).

A monetary policy strategy (or “framework”, as central bankers across the Atlantic like to call it) is like guard rails in a road: it allows drivers some flexibility in steering, but not to the point of risking a fall off the cliff. The new strategy of the ECB does not seem to fulfill this essential task. 

References

Ambrocio, G, A Ferrero, E Jokivuolle and K Ristolainen (2021), “What academics think of central banks’ current inflation targets and other objectives”, VoxEU.org, 6 March. 

Angeloni, I (2020), “The ECB strategy review: Walking a narrow path”, VoxEU.org, 3 December.

Angeloni, I (2021), “European Central Bank must increase co-operation to solve long term challenges“, OMFIF, 29 June.

ECB (2003), Background studies for the ECB’s evaluation of its monetary policy strategy.

ECB (2021a), “ECB’s Governing Council approves its new monetary policy strategy”, Press Release, 8 July.

ECB (2021b), “ECB presents action plan to include climate change considerations in its monetary policy strategy”, Press Release, 8 July.

Goodhart, C, T Schulze and D Tsomocos (2020), “Time inconsistency in recent monetary policy”, VoxEU.org, 4 August.

Gros, D (2020), “The dangerous allure of green central banking“, Project Syndicate, 18 December.

Gros, D and F Shamsfakhr (2021), “The rising cost of housing”, CEPS update, 9 July.

Hartmann, P and G Schepens (2021), “Central banks in a shifting world: Takeaways from the ECB’s Sintra Forum”, VoxEU.org, 12 May.

Ilzetzki, E (2020), “Rethinking the ECB’s inflation objective”, VoxEU.org, 16 November. 

Martin, P, E Monnet, X Ragot, T Renault and B Savatier (2021), “Helicopter money as a last resort contingent policy”, VoxEU.org, 5 July. 

Rehn, O (2021), “Will inflation make a comeback as populations age?”, VoxEU.org, 13 January.

Endnotes

1 Recent Vox columns relevant to the ECB strategy include Hartmann and Schepens (2021), Martin et al. (2021), Ilzetzki (2020), Ambrocio et al. (2021), Rehn(2021) and Goodhart et al. (2020).

European Central Bank must increase co-operation to solve long term challenges

OMFIF

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Current optimism may be misplaced

European Central Bank President Christine Lagarde was confident in her latest press conference as she explained that the euro area economy is improving, inflation is under control and the central bank continues its policy with a ‘steady hand’. This assessment, she added, was shared by all 25 members of the bank’s governing council. Reaching consensus on this was not a given and is an unquestionable success for her. But beyond the short term, the ECB’s horizon is full of challenges.

The first one concerns fiscal policy. The European Commission has announced that European Union budget rules will remain suspended next year. Bundestag president, Wolfgang Schäuble, argued that they should be reinstated in a Financial Times article, where he also explicitly called into question Italy’s prime minister, Mario Draghi.

Behind his warning is the fear, not entirely unjustified, that the present wave of optimism may be due to an illusion that the suspension of rules and the Next Generation EU package, which includes grants as well as debt mutualisation, have removed all budgetary constraints on member states. Not so. If anything, the constraints have been strengthened because public debts have risen. The return to new and better rules are in the interest of all, including the most indebted countries which pay the highest price when markets lose confidence. Negotiations on new rules will take place next year. Whatever the outcome, there will be a transition phase in which there will be no framework to guide market expectations. Centrifugal forces in the euro area could restart.

The second challenge regards the banks. Debt moratoria and credit guarantees have laid a protective blanket on them which conceals their real condition. The banks will be exposed to a wave of post-crisis insolvencies and risks involved in the sectoral reallocation that the NGEU programmes for a greener and more sustainable economy call for. The burden on bank balance sheets will be greater in countries that face more demanding reforms, due to their structural backwardness, and which still have unresolved banking problems. Another potential point of tension within the euro area is a rerun of the infamous doom loop between banks and public finances.

The third looming challenge for the ECB is its strategy review. There are three critical points in this review: the definition of the inflation target; the relationship (and possible co-operation) between monetary and fiscal policy; and the ‘secondary objectives’ of the central bank.

The first point is the most obvious and the least difficult, while the second is the most complex and important. The third, how to bring on board climate change considerations, will be easier to approach if the first two are successfully addressed.

The current inflation target, lower than but close to 2%, reflects the ECB’s primeval anti-inflationary stance, but after the global trend became deflationary, the asymmetric flavour of the wording generates confusion and increases the risk of policy errors. The problem can be resolved by raising the target to 2%. A change of this nature is expected by markets and would be well received. It would express both the desire to counter deflation (alongside inflation) and the sizeable uncertainty in forecasting and controlling price movements.

The real issue is the second one. Once the ECB’s heavy purchases are phased out, new tensions in the euro area are far from resolved. The central bank can counteract these tensions, but to do so credibly and effectively, it needs support from governments. The issue is political but affects the central bank’s strategy as well. Mario Draghi’s famous statement of 26 July 2012 effectively made ‘preserving the euro’ an ECB goal, a subtle and underappreciated change future presidents are unlikely to retreat from. However, this is a goal the ECB cannot deliver alone.

The 2012 statement was an emergency response, applied in special conditions and will be difficult to repeat. The mechanism that averted that potential crisis should be made available for different situations. The conditions triggering central bank interventions must be made more flexible without removing conditionality. Budgetary rules are an essential part of the design, but the central bank should also take a step forward, recognising that its instruments are not always sufficient and that coordinating with governments does not weaken its independence if done voluntarily and in line with its objectives.

The new strategy offers the ECB an opportunity to overcome old preconceptions and signal openness to monetary-fiscal co-operation. This – and only this – can at last, and definitively, keep the risk of a new euro crisis at bay.

Tempi risicati e vasti programmi, Draghi e Biden alla grande sterzata

Il Sole 24 Ore

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Due distinti signori di una certa età chiacchierano seduti in un giardino, a due passi da una spiaggia assolata. Se non indossassero completi scuri e cravatte sembrerebbero due pensionati che si godono il meritato riposo scambiandosi ricordi. Solo che quello a sinistra è Mario Draghi, ex banchiere centrale entrato nella storia per aver fermato la speculazione con tre parole, armato solo di credibilità e carisma. Oggi è il capo del governo italiano. Quello a destra è Joseph R. Biden, per 36 anni senatore dello Stato del Delaware, per due mandati vice di Barack Obama alla Casa Bianca e oggi presidente degli Stati Uniti. Non parlano di ricordi, ma dei destini del mondo, declinati nell’agenda del G7 riunito sulle coste della Cornovaglia. Ma verosimilmente la loro mente è altrove, sulle sfide che attendono i rispettivi Paesi. Italia e Stati Uniti sono entrambi a un crocevia della loro storia recente; i due leader sono stati chiamati per imprimere una sterzata che faccia uscire i rispettivi Paesi dal vicolo cieco – politico, economico, sociale – in cui si sono infilati.

Per capire la storia che raccontiamo bisogna ripercorrere quattro decenni. Dagli anni ottanta, Stati Uniti e Italia intraprendono due linee di governo diverse, ma “fatali” per entrambi. Gli Usa, con Ronald Reagan, varano una strategia economica fatta di detassazione dei ricchi e delle imprese, riduzione della presenza pubblica nell’economia (a parte la spesa militare) e deregolamentazione. Il settore pubblico, che dal New Deal a Jimmy Carter aveva accompagnato e sostenuto la crescita economica e sociale del Paese, cessa di essere la soluzione dei problemi e diventa “il problema”. La riforma fiscale fallisce l’obiettivo principale, invertire la stasi della produttività, come già avevano previsto economisti avveduti come Albert Ando e Alan Auerbach: la produttività in America riparte solo vent’anni dopo, con la rivoluzione hi-tech. In compenso, smentendo i guru reaganiani, si apre un disavanzo pubblico senza precedenti; il debito federale cresce a dismisura. Prende avvio l’aumento delle disuguaglianze di reddito e di ricchezza che sarebbe proseguito, anche sotto amministrazioni democratiche, fino a oggi. Il capitale pubblico e infrastrutturale si deteriora in tutti settori – viabilità, trasporti, istruzione, ambiente, risorse idriche, ecc. – come ben documentato nei rapporti della American Society of Civil Engineers.

L’Italia intraprende negli stessi anni un percorso diverso, ma con effetti in parte simili. La strategia prevede – più o meno consapevolmente – di ammodernare economia, finanza e istituzioni attraverso la combinazione di privatizzazioni, flessibilità del lavoro, apertura del mercato dei capitali e riforme nel governo monetario ed economico del paese. Il “divorzio” della Banca d’Italia dal Tesoro (1981), l’eliminazione della scala mobile (1985), la liberalizzazione dei movimenti di capitali e l’adozione della “banda stretta” dello Sme (1989-90), le privatizzazioni (anni 90), l’entrata nell’euro (1999) sono passi in questa strategia. Si tralascia però di riformare il Paese per rafforzarne la resilienza, cosa che sarebbe invece necessaria nel nuovo contesto. Crescono il debito pubblico, i divari territoriali fra nord e sud e il disavanzo esterno. Restano indietro i servizi pubblici, fondamento della competitività del Paese, primi fra tutti giustizia e ordine pubblico; le mafie alzano la testa. Mancando la volontà di affrontare le lobby della spesa pubblica corrente, si sacrificano gli investimenti: inizia il deterioramento del capitale infrastrutturale, geologico, idrico, scolastico del Paese. E sorprendentemente, nella patria del buon cuore, crescono anche le disuguaglianze. A parte le differenze di scala fra Stati Uniti e Italia, i grafici che ne mostrano l’andamento nel tempo sono simili nei due Paesi.

Che la via intrapresa sia un vicolo cieco si tarda a capirlo. In Italia, la convergenza verso l’euro provoca una fiammata benefica di breve durata, fatta di disinflazione, boom immobiliare e bassi tassi di interesse. Altri Paesi ne approfittano per realizzare aggiustamenti strutturali: non noi – la spesa pubblica corrente continua a crescere e gli investimenti pubblici produttivi restano bassi. Una politica di corto respiro non sente in quegli anni né l’urgenza né la necessità di approfittare del “bonus” dell’euro per attaccare i problemi strutturali del Paese. Fino alla Grande crisi.

Diversamente, ma con conseguenze analoghe, gli Stati Uniti al passaggio del millennio sono “distratti”. La caduta del Muro sembra risolvere la questione strategica: il politologo Francis Fukuyama preconizza «la fine della Storia». La new economy indotta dalla rivoluzione tecnologica sembra infine riuscire ad allentare i vincoli alla produttività e all’innovazione che frenano la macchina produttiva statunitense dagli anni 70. Contro ogni aspettativa, però, la questione strategica si ripropone in modo drammatico l’11 settembre 2001; con la Guerra al terrorismo, la priorità torna a essere strategico-militare e gli squilibri sociali ed economici restano in secondo o terzo piano. O meglio, si cerca di affrontarli con lo strumento politicamente più facile: la finanza allegra. Sono gli anni della bolla immobiliare e dei crediti a rischio, le cui premesse erano già state poste da Bill Clinton, ma che esplodono negli anni di George W. Bush.

La Grande crisi evidenzia i nodi irrisolti di entrambi i Paesi ed è foriera di riforme, ma – come sempre – quelle fatte nelle fasi di difficoltà sono più complicate. Negli Stati Uniti come in Italia, l’azione si concentra sul settore finanziario; si tarda ancora ad affrontare i nodi del capitale pubblico e delle disuguaglianze. Squilibri che, nel frattempo, hanno attaccato anche il sistema politico. Negli Stati Uniti, partigianeria e polarizzazione portano al rifiuto, dall’ampia parte del Paese che si ispira a Trump, dei princìpi base della democrazia americana. In Italia l’emersione del populismo produce effetti più sfumati, ma analoghi, che indeboliscono la coesione politica.

«Il governo è come un transatlantico – ha scritto Barack Obama – possiamo muovere il timone, ma serve tempo prima che la rotta cambi». Dopo quattro decenni di abbrivio, la grande sterzata non sarà semplice né rapida. In un’epoca che esalta parità di genere, ricambio generazionale e rifiuto dell’establishment, può sorprendere che a imprimerla siano stati chiamati due uomini non più giovani, da decenni parte delle élite. Adam Tooze, storico della Columbia University, tracciando un parallelo fra Draghi e Janet Yellen (economista, già presidente della Federal Reserve, oggi a capo del Tesoro Usa), scrive: «Se le democrazie trovano difficile vivere con la competenza, sembra che non possano neanche vivere senza di essa». Competenza e visione lunga che emana dall’aver capito la storia che abbiamo alle spalle saranno necessarie per il compito che li attende, nel breve tempo che il calendario politico assegna loro. Speriamo siano anche sufficienti.

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BCE, la nuova strategia e il coordinamento con le politiche fiscali

Il Sole 24 Ore

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La presidente della BCE, Christine Lagarde, trasmetteva sicurezza giovedì scorso in conferenza stampa, mentre spiegava che l’economia dell’eurozona migliora, l’inflazione è sotto controllo e la banca centrale prosegue con “mano ferma” (steady hand) la sua politica monetaria espansiva. Una valutazione, ha riferito, condivisa da tutti i 25 componenti del Consiglio Direttivo della banca. Un accordo unanime su questa linea non era scontato; sicuramente è un successo personale per lei, forse il maggiore della sua presidenza finora.

Ma la brillante performance non deve ingannare: oltre il breve termine l’orizzonta è denso di sfide. La Riserva Federale americana ha già annunciato la riduzione degli acquisti di titoli e segnalato un più prossimo aumento dei tassi, dopo il pessimo dato dell’inflazione USA di maggio (5 per cento). Le banche centrali operano in un sistema globale che lascia poco spazio a scostamenti, quindi la BCE seguirà, ma quando? Le incertezze vanno oltre la “tattica” – quando attuare la svolta, come annunciarla. Riguardano il modo e la misura in cui la banca centrale riuscirà garantire la stabilità dell’euro dopo l’uscira dalla pandemia.

Tre elementi, apparentemente slegati ma in realtà connessi, delineano il contesto in cui si muoverà la banca centrale in quella fase.

Il primo è il rientro in vigore delle regole fiscali. La Commissione ha annunciato che la loro sospensione continuerà nel prossimo anno. Il ripristino è stato sollecitato, col tono un po’ brusco che gli è solito, dal presidente del parlamento tedesco Wolfgang Schauble, in un articolo sul Financial Times nel quale ha esplicitamente chiamato in causa il presidente del consiglio Mario Draghi. Al di là delle schermaglie, dietro la sfuriata di Schauble vi è il timore, non del tutto ingiustificato, che parte dell’ottimismo attuale sia dovuto all’illusione che la sospensione delle regole e il PNRR abbiano rimosso ogni vincolo di bilancio per gli stati. Non è così. Il vincolo semmai si è rafforzato perché i debiti sono saliti, anche se l’effetto non si vede ancora. E il ritorno a regole condivise conviene a tutti, a cominciare dai paesi più indebitati che pagano il prezzo più caro quando la fiducia viene meno. Il negoziato sulle nuove regole il prossimo anno e sarà difficile, forse duro. La presenza al tavolo dell’attuale presidente del consiglio sarà (o forse bisogna dire sarebbe) preziosa. Comunque vada a finire, si prospetta un periodo non breve in cui mancherà una cornice chiara per orientare i mercati, e nel quale potrebbero riacuirsi le forze centrifughe dell’eurozona.

Il secondo fattore è la condizione in cui si trovano le banche. I provvedimenti di sospensione della disciplina prudenziale (moratorie, garanzie) hanno steso un velo protettivo che rende difficile conoscere la loro reale condizione. La sfida per le banche è doppia: dovranno gestire sia le insolvenze post-crisi sia le riconversioni produttive che i programmi e le riforme del PNRR sollecitano. Non è difficile prevedere che il peso sui bilanci bancari sarà maggiore nei paesi che devono attuare riforme più impegnative in ragione dei loro ritardi strutturali e che hanno ancora problemi irrisolti nello stesso settore bancario. L’Italia ha entrambe queste caratteristiche. Di nuovo, un fattore di tensione potenziale in seno alla zona euro. Dieci anni fa, il il fattore scatenante dell’eurocrisi fu proprio il circolo vizioso fra banche e finanza pubblica.

Con il terzo elemento si torna alla banca centrale. La BCE ha avviato, da un anno e mezzo, una revisione della propria “strategia” – l’insieme degli obiettivi e dei metodi con cui conduce la politica monetaria. La conclusione è prevista entro dicembre. È una riflessione a largo raggio, di cui però sono tre i punti critici: la definizione dell’obiettivo di inflazione; il rapporto (e l’eventuale collaborazione) fra la politica monetaria e le politiche di bilancio; gli ulteriori obiettivi, oltre all’inflazione, che la banca centrale vorrà perseguire. Il primo punto è il più ovvio e il meno difficile da risolvere. Il secondo è il più complesso e importante. Il terzo, cui la presidente ha più volte segnalato di attribuire grande importanza, troverà più facile soluzione se i primi verranno affrontati con successo. Vale la pena, quindi, riflettere sui primi due.

L’obiettivo di inflazione attuale, definito come “una crescita dei prezzi inferiore ma vicina al 2%”, rispecchia l’orientamento antinflazionistico della BCE delle origini, ereditato dalle esperienze degli anni settanta. Dopo la crisi finanziaria (2008-2011) la tendenza a livello globale è diventata deflazionistica, e la natura asimmetrica di quella definizione (“inferiore a…”) ha dato adito a equivoci e ha favorito anche decisioni errate di politica monetaria. Il problema va rimosso portando l’obiettivo verosimilmente al 2%, con margini di fluttuazione simmetrici e preferibilmente ampi verso l’alto e verso il basso. Questa modifica, già ampiamente scontata dai mercati, sarebbe facile da attuare e da spiegare. Esprimerebbe sia la volontà di contrastare la deflazione, sia l’incertezza insita nel prevedere e controllare con precisione i movimenti dei prezzi.

La questione vera però è la seconda. Oggi i mercati finanziari sono neutralizzati dalla presenza massiccia della banca centrale, ma in prospettiva nuove tensioni nell’eurozona sono tutt’altro che escluse. Il rischio è anzi accresciuto dai più alti debiti pubblici e dai problemi bancari di cui si è detto. Esperienza insegna che solo la decisa azione della banca centrale con il sostegno dei governi è in grado di contrastare quelle tensioni. La questione è politica ma investe la strategia della banca centrale, perché nell’architettura istituzionale dell’euro, che assegna ampio spazio alle politiche nazionali in materia di bilanci pubblici e altro, l’intonazione della politica monetaria dipende anche dalle politiche nazionali. Nel 2012 l’annuncio di interventi illimitati della banca centrale (le Outright Monetary Transactions varate da Draghi attivabili sotto strette condizioni, mai verificate) ebbe successo, ma fu una soluzione di emergenza, adottata in condizioni particolari e difficilmente ripetibile. Il meccanismo che scongiurò la crisi allora va reso possibile in contesti diversi, rendendone le condizioni di accesso più flessibili senza eliminarne la condizionalità. Ciò presuppone la presenza di regole di bilancio credibili, ma anche che la banca centrale faccia un passo avanti, riconoscendo che i suoi strumenti non sono sempre sufficienti ai suoi fini e che coordinarsi con i governi non contraddice la sua indipendenza se essa lo fa volontariamente e in coerenza con i propri obiettivi.

La riforma della strategia annunciata dalla BCE offre l’occasione per superare vecchi preconcetti e segnalare l’apertura a nuove forme di cooperazione monetario-fiscale, senza cui non è infondato temere che una nuova crisi dell’euro sia solo questione di tempo.

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Un fondo interbancario più robusto a tutela soltanto dei correntisti

Il Sole 24 Ore


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Risposta all’articolo dal presidente del Fondo interbancario di tutela dei depositi, Salvatore Maccarone >>

Come usciranno le banche dalla crisi pandemica? Quanti crediti potranno essere onorati e quanti no? Che impatto avrà questo sui bilanci degli istituti di credito e sulla loro capacità di aiutare il Paese nella ripresa economica?

Sono domande a cui oggi non è ancora possibile dare risposta. Moratorie e garanzie hanno steso  sul sistema bancario un velo che per certi versi lo protegge e per altri impedisce di vedere cosa c’è sotto. Non mancano segnali positivi. La ripresa a breve si prospetta robusta, come ha confermato anche il governatore della Banca d’Italia Ignazio Visco. Le drammatiche previsioni formulate dalla Banca centrale europea l’anno scorso, di un picco di non performing loan (Npl) in Europa pari 1.400 miliardi di euro (che avrebbe significato per l’Italia almeno 200 miliardi), potrebbero essere riviste al ribasso, magari di un 30 o 40 per cento. Ma anche con questi miglioramenti l’effetto si prevede forte, e il tempo stringe. Bisogna prepararsi al momento in cui le banche dovranno “scoprire le carte”, misurando le perdite e preparando accantonamenti. «Spera in bene ma preparati al peggio», dice il vecchio proverbio.

La prima cosa da capire è quanto la “rete di sicurezza” del sistema bancario sia robusta e pronta a entrare in azione. Il ruolo centrale spetta dall’assicurazione dei depositi, il baluardo che garantisce ai depositanti che anche in caso di dissesto della loro banca il loro deposito (entro 100mila euro) sarà rimborsato per intero in pochi giorni. Negli Stati Uniti, Paese che per primo introdusse questo strumento negli anni 30, essa ha un fondo di 118 miliardi di dollari, l’1,3% dei depositi assicurati. Su oltre 5mila banche, sono solo una dozzina quelle i cui depositi assicurati eccedono la capienza del fondo. E dietro c’è comunque la garanzia pubblica: «L’assicurazione dei depositi è sostenuta dalla piena fiducia e credito del Governo degli Stati Uniti», si legge nel sito internet della Federal deposit insurance corporation (Fdic).

Come siamo messi noi? Un’assicurazione dei depositi europea non esiste: ogni Paese fa a sé, con una direttiva dell’Unione che fissa certi parametri e comportamenti. Essa stabilisce che la dimensione del fondo debba essere entro il 2024 pari allo 0,8% dei depositi assicurati. A questo obiettivo ogni Paese deve arrivare regolando i contributi versati dalle banche.  Nessuno raggiunge lo 0,8%; solo la Germania e la Spagna superano lo 0,5 per cento. Tutti però si stanno avvicinando, tranne l’Italia. Il nostro è l’unico Paese in cui non solo non si fanno passi avanti, ma la dotazione (includendo anche il fondo separato del credito cooperativo) si ferma allo 0,24 per cento. Queste cifre evidenziano una tendenza che mette l’Italia in una categoria a parte rispetto agli altri Paesi.

Due fattori hanno contribuito di recente a indebolire la funzione assicurativa del Fondo interbancario di tutela dei depositi (Fitd). Il primo è l’accelerazione dei depositi avvenuta nel lockdown a causa dei risparmi forzati. Nel 2020 i depositi assicurati in Italia sono cresciuti di oltre il 10%, ben oltre il previsto; i contributi delle banche non si sono adeguati con la stessa rapidità. Questo fenomeno riguarda in qualche misura tutti i Paesi. Il secondo, più rilevante e specifico dell’Italia, è che il Fitd usa le sue risorse anche (in verità, quasi solo) non per garantire i depositi, ma per intervenire ex-ante a sostegno di banche che rischiano il dissesto. Da questa componente sono derivate nell’ultimo biennio ingenti perdite, legate agli interventi effettuati a favore della Banca Popolare di Bari e della Carige.

La direttiva stabilisce che la funzione primaria del fondo sia assicurativa, ma consente ai Paesi anche un utilizzo cosiddetto “preventivo” – in parole povere, salvare una banca che altrimenti andrebbe in dissesto – a condizione che il costo di tale utilizzo sia inferiore a quello che deriverebbe dal rimborso dei depositi della banca stessa. Verificare questa condizione però è difficile. Il costo del rimborso è misurabile e immediato, mentre quello di tenere in piedi una banca alle soglie dell’insolvenza è incerto e protratto nel tempo. Il secondo è spesso sottostimato rispetto al primo. Forse anche per questa ragione, quella condizione non è soggetta a verifica sistematica da parte delle autorità europee.

Date le circostanze non è improprio che il Governo si preoccupi in questa fase anche di rafforzare il Fondo interbancario di tutela dei depositi. Un intervento potrebbe configurarsi lungo quattro linee.

① Lo Stato potrebbe assicurare, con garanzie o a valere sui contributi futuri delle banche, la dotazione integrale del fondo rispetto al target stabilito dalla Direttiva. La legge europea non esclude questa possibilità che, se riferita alla componente obbligatoria del Fondo, non dovrebbe configurarsi come aiuto di stato.

② Andrebbe stabilito che da ora in avanti le risorse del fondo sono destinate ad assicurare l’integrità della funzione assicurativa, non a finanziare quella “preventiva”. A titolo di confronto si osserva che la Federal deposit insurance corporation – che ha gestito negli ultimi anni molti dissesti bancari, assicurando sempre la stabilità del sistema – non contempla interventi preventivi.

③ Interventi di liquidazione su singole banche “meno significative” (fuori dall’ambito di competenza dell’autorità europea di risoluzione) avverrebbero nel quadro di procedure gestite dall’autorità nazionale, usando se necessario risorse pubbliche come già previsto per favorire l’uscita dell’istituto dal mercato minimizzando gli impatti negativi sull’economia. La cornice regolamentare potrebbe essere definita, preferibilmente in modo armonizzato a livello europeo, come parte della riforma della disciplina di gestione delle crisi bancarie attualmente in corso.

④ Sarebbe opportuna anche una riforma che desse luogo in Italia a un’autorità nazionale unica responsabile per la risoluzione bancaria e l’assicurazione dei depositi, inclusi i rispettivi fondi. L’autorità, braccio nazionale del meccanismo di risoluzione europeo, andrebbe separata dalla vigilanza prudenziale e dotata della necessaria indipendenza statutaria, oltreché di bilancio e risorse professionali adeguate.

Innovazioni non piccole, ma le circostanze di oggi e le riforme a cui siamo chiamati in altri campi facilitano l’azione anche su questo fronte, di grande importanza per la stabilità finanziaria. Si coglierebbe l’opportunità di rafforzare in modo decisivo il sistema dei controlli bancari, che tante difficoltà e polemiche ha provocato in Italia negli ultimi anni.

Post scriptum

Il 2 marzo la Corte di giustizia europea ha confermato che la Commissione europea sbagliò nel 2015 giudicando aiuto di Stato l’intervento del Fondo interbancario di tutela dei depositi su Tercas (già Cassa di risparmio della provincia di Teramo). Alcuni osservatori hanno auspicato un “nuovo corso” in cui gli interventi preventivi del Fitd siano prassi prevalente. Fermo restando il probabile errore della Commissione nell’interpretare la legge europea in quella circostanza, nell’interesse del nostro sistema bancario e di chi lo usa è bene che quel nuovo corso non si verifichi.

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La messa in sicurezza delle banche passa da fusioni e diversificazione

Il Sole 24 Ore

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«Silver lining» è l’espressione inglese con cui si indica l’elemento positivo che esiste anche nelle situazioni tragiche: quando il quadro è nero, c’è comunque qualcosa che luccica.

La striatura d’argento della tragedia Covid   è che, trattandosi della prima crisi sistemica del mondo globalizzato, può aiutarci a capire meglio la fragilità del nostro mondo, a prefigurare i rischi catastrofici cui l’umanità è esposta in un orizzonte forse non lontano e a predisporre le necessarie salvaguardie. Perché altre crisi verranno: e non è detto che saranno più “leggere” di questa. Il Covid non sarà stato inutile se ci aiuterà a rendere il nostro sistema produttivo, economico e sociale più resiliente.

In questo ambito, l’intermediazione del risparmio – uno dei gangli più vulnerabili ai rischi sistemici – merita una riflessione specifica. Alcuni prefigurano addirittura la scomparsa delle banche, sostituite da algoritmi e monete digitali emesse dallo Stato. Si tratta per lo più di scenari poco realistici e ancor meno desiderabili. Nel mondo, specie in Europa, la finanza rimarrà a lungo in mano a istituzioni per lo più private, soggette a regole e governate da persone. In Italia, le banche sono oggi più cruciali che mai per far uscire l’economia dalla crisi e per realizzare le trasformazioni di struttura che ci proponiamo. Sorgono allora diverse domande: Come usciranno i nostri istituti di credito dall’emergenza? Cosa deve cambiare nel nostro sistema bancario? Quali modelli organizzativi e regolamentari devono prevalere in futuro? Le risposte devono tener conto non solo dell’esperienza Covid, ma anche della crisi finanziaria che l’ha preceduta. E considerare le trasformazioni tecnologiche (informatizzazione, megadati, intelligenza artificiale) che investono l’attività bancaria ormai da due decenni.

Due modelli si sono dimostrati particolarmente vulnerabili nell’esperienza recente.

Il primo è la banca universale sbilanciata verso l’investment banking, la cui redditività dipende dalla presenza sui mercati finanziari con esposizione in proprio e alta propensione al rischio. Fra i tanti, l’esempio di Deutsche Bank illustra il caso. Il pilastro storico dell’industria tedesca entra negli anni 90 nel mercato dei capitali, sviluppando con acquisizioni e assunzione di personale specializzato un’intensa attività di trading e sviluppo di strumenti finanziari innovativi. La crescita sostenuta e stabile dell’economia in quegli anni, chiamata great moderation e che si riteneva fosse una condizione permanente, consentiva e favoriva questo modello di banca. Alle soglie della crisi finanziaria, Deutsche Bank è leader nello sviluppo, vendita e trading di prodotti strutturati sul settore immobiliare, i cosiddetti “titoli spazzatura”; l’obiettivo dichiarato è essere the last man standing, l’ultima banca a sopravvivere e regnare nella roulette russa della finanza speculativa. Accade il contrario. Oberata da perdite e sanzioni di vigilanza, nel 2016 rischia la bancarotta e inizia il purgatorio di un lento recupero, a tutt’oggi ben lontano dall’essere completato.

Deutsche Bank è un caso unico, ma ha analogie altrove nel sistema. Lo dimostra la rinnovata diffusione post-crisi di prodotti strutturati “opachi” e del credito con elevata leva finanziaria, che le autorità di vigilanza europee stanno cercando senza successo di tenere sotto controllo. La tentazione di trovare nell’assunzione di rischio la soluzione alle ristrettezze del bilancio è tutt’altro che tramontata, e potrebbe addirittura crescere nell’uscita dalla pandemia, quando le ingenti masse di risparmio accumulate nei lockdown cercheranno una collocazione. All’inizio di quest’anno, diverse banche europee hanno tratto beneficio dall’attività di trading in proprio. Si tratta di vantaggi effimeri che non dovrebbero diventare la base del nuovo modello di business post-Covid.

Il secondo modello in crisi è quello della banca tradizionale al dettaglio fondata sul binomio deposito-credito, che intrattiene rapporti stretti di clientela sul territorio basati su conoscenza personale e fiducia. Si tratta – in genere, ma non sempre – di banche piccole e non quotate. Storicamente diffuso in Italia, questo modello si scontra con due realtà. La prima è la riconversione tecnologica, che richiede investimenti incompatibili con la piccola scala. La seconda è la restrizione dei margini di intermediazione, che impone di ricercare la redditività sviluppando sinergie e diversificando i servizi offerti, altra cosa che mal si concilia con la scala ridotta. Questi fattori stanno determinando un declino del localismo bancario non solo in Europa, ma anche negli Stati Uniti. La riorganizzazione in gruppi realizzata in Italia, o altre forme di condivisione di costi e rischi esistenti in Europa (come gli institutional protection scheme diffusi nel consociativismo bancario tedesco) non hanno finora dato prova di risolvere i problemi di scala.

Né l’uno né l’altro modello possono dare risposta alle sfide poste dalla stagione di ristrutturazione che il sistema bancario italiano ha davanti. Il perimetro in cui esso si muoverà nell’arco (almeno) del prossimo decennio è chiuso da tre lati da altrettanti vincoli.

① La necessità di controllare i rischi mantenendo un bilancio solido, sia all’attivo (non-performing loan, partite opache e rischiose) sia al passivo, con una struttura patrimoniale forte garantita della redditività.

② Un contesto in cui continueranno a prevalere margini ristretti sull’intermediazione tradizionale.

③ Un mercato competitivo, specie nei servizi di pagamento, con una marcata tendenza all’informatizzazione. Non è escluso che perfino le banche centrali entreino in questo settore, lanciando la moneta digitale di cui tanto oggi si parla.

Da questi vincoli si esce solo con la scala e la diversificazione. Scala per raggiungere il livello dimensionale necessario per investire nella trasformazione tecnologica e per compensare la riduzione dei margini unitari. Diversificazione per sfruttare le sinergie che la rete distributiva consente, e per diluirne i costi, coprendo non solo le aree tradizionali della banca universale, ma anche il segmento degli  strumenti previdenziali e assicurativi, poco sviluppato in Italia soprattutto nel suo nesso con la banca.

Lungo queste linee è possibile prefigurare nell’arco del prossimo decennio un percorso che porti a un sistema bancario italiano composto da un numero limitato di istituti di medio-grandi dimensioni (più di cinque, ma probabilmente non oltre dieci), solidi e diversificati. Con al centro un numero ancor più ristretto di soggetti (uno o due al massimo) dotati di una significativa presenza europea e globale. In questa prospettiva acquisterebbero una logica le fusioni bancarie di cui oggi si parla, confusamente e in modo riduttivo – come risolvere il problema Monte dei Paschi di Siena, o come recuperare quote di mercato rispetto a un’altra banca. Nell’interesse sia aziendale sia di sistema: in cui troverebbero giustificazione gli aiuti che lo Stato italiano si prepara a dare, dopo quelli sprecati in passato. Una logica nella quale le autorità della concorrenza, europea e italiana, dovrebbero occuparsi non solo di aiuti di stato ma di assetti del mercato, evitando monopoli. Una logica infine in cui non solo troverebbero definitiva sistemazione gli “scheletri” che esitazioni e interessi passati hanno lasciato nell’armadio, ma in cui l’Italia occuperebbe il posto che merita nell’Unione bancaria di domani.

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