Un’agenda globale per l’antitrust europeo

Corriere Economia

Poche parole, fra quelle che descrivono le forme dell’organizzazione economica e sociale, suscitano sentimenti contrastanti come la parola “concorrenza”. Concorrenza implica conflitto, spesso per il raggiungimento di obiettivi materiali a scapito di altri soggetti, e comporta pertanto anche avidità. L’idea di concorrenza era estranea alla cultura classica, che, pur esaltando l’agone sportivo e culturale, prediligeva l’armonia in campo economico e politico. Ed è anche estranea a gran parte della cultura italiana, come spiegano Alfredo Gigliobianco e Cristina Giorgiantonio in un bel saggio pubblicato sul sito della Banca d’Italia. L‘idea di concorrenza come uno dei fondamenti dell’organizzazione civile si afferma, come noto, con l’illuminismo e la rivoluzione industriale; la ricerca del benessere materiale cessa di essere solo pulsione egoistica e diventa anche strumento per promuovere il benessere collettivo, in particolare del “consumatore”. Tutto questo a condizione che vi siano controlli e contrappesi, come lo stesso Adam Smith non mancava di far notare. 

Fin dai suoi inizi, l’Europa unita ha fatto della disciplina della concorrenza uno dei suoi capisaldi, per almeno due buone ragioni. Prima di tutto, l’obiettivo di creare un mercato unico (inizialmente solo di beni: poi anche di servizi, capitali e lavoro) richiedeva che le regole con cui si produce e si scambia fossero le stesse ovunque; in secondo luogo, data la propensione degli stati a intervenire per sostenere soggetti economici nazionali, un mercato unico richiedeva che gli aiuti di stato fossero posti sotto controllo, per garantire uguaglianza di condizioni per le imprese private. La disciplina europea della concorrenza, oggi rappresentata dagli articoli 101-109 del Trattato e dalle norme derivate, è figlia di quella concezione. Al centro sta il ruolo della Commissione europea nel preservare la concorrenza a vantaggio del consumatore.

Perchè vale la pena tornare oggi su questi concetti? La Commissione, dopo avere esercitato nello scorcio del secolo scorso il suo ruolo con un tocco tutto sommato “leggero” (cioè intervenendo raramente), sembra essere diventata più attiva negli ultimi tempi. La disciplina sugli aiuti di stato è stata applicata ripetutamente alle banche e occupa un ruolo centrale nella direttiva europea sulla gestione delle crisi bancarie (Bank Recovery and Resolution Directive, o BRRD) entrata in vigore nel 2016. Più recentemente, la Commissione è intervenuta per bloccare la fusione fra i colossi Alstom (francese) e Siemens (tedesca), che miravano a creare un “campione europeo” nel settore dei treni ad alta velocità contrastando in quel modo la concorrenza cinese. I governi tedesco e francese hanno reagito al blocco proponendo, in un documento comune, di rivedere le regole europee e di dare potere ai governi, nel Consiglio Europeo, di annullare o rivedere le decisioni della Commissione.

Il dibattito che ne è seguito ha esaltato elementi emotivi (“sovranità nazionale”, contrapposta al “super-potere di Bruxelles”), confondendo aspetti che vanno tenuti distinti. La prima questione è se la tutela della concorrenza ricada sotto il controllo diretto della politica, ovvero vada affidata a un’autorità tecnica indipendente. Trattandosi di materia tecnica complessa (va definito il mercato rilevante, vanno valutati gli impatti sul consumatore), esposta all’influenza di interessi economici spesso potenti, la delega a un’autorità sembra consigliabile. Non a caso questa è la soluzione adottata nella maggior parte dei paesi: negli Stati Uniti la Federal Trade Commission e la divisione Antitrust fanno parte del ministero della Giustizia, ma con uno status indipendente. La delega deve però seguire regole precise, dettate anche dalla politica. E proprio qui nasce il più importante quesito: sono ancora valide le regole europee disegnate oltre 50 anni fa? La struttura dei mercati, specialmente di alcuni di essi, è cambiata profondamente dopo l’ingresso nella competizione globale delle grandi economie emergenti. L’enfasi esclusiva posta dale regole sul consumatore europeo, in termini di offerta e di prezzo del bene prodotto,  può non essere più sufficiente. Considerazioni strategiche a livello globale, e gli effetti indiretti sullo stesso consumatore, possono acquisire maggiore rilevanza.

Può essere quindi necessario far rientrare queste considerazioni nel processo decisionale che riguarda aggregazioni, valutazioni sul mercato rilevante, eventuali posizioni dominanti, aiuti di stato. Ma come? Si può immaginare lato una revisione delle regole, mantenendo però la loro applicazione in mano alla Commissione (alcuni ipotizzano addirittura la costituzione di un’autorità ad hoc); ovvero, con una soluzione operativamente più semplice, un vaglio da parte degli stati membri che comporti una sorta di potere di veto o di emendamento, come proposto dal document franco-tedesco. Per le ragioni già esposte, la presenza di un soggetto indipendente al cntro del processo decisionale sembra necessaria; la Commissione ha svolto questo ruolo per decenni, nel complesso in modo positivo anche se non sempre esente da critiche. Considerazioni di carattere strategico e politico potrebbero rientrare alla fine del processo, ma sempre entro una cornice di regole che garantisca per quanto possible coerenza nel tempo e trasparenza. Comunque la si veda, i tempi sembrano maturi per una riflessione sulle regole europee della concorrenza. Essa dovrebbe ovviamente precedere, non seguire, ogni eventuale cambiamento della disciplina.

Considerazioni a parte merita il settore bancario. Qui la tutela della concorrenza entra potenzialmente in conflitto con gli obiettivi prudenziali propri della regolamentazione e della vigilanza bancarie. Negli  Stati Uniti, la tutela della concorrenza nel settore bancario è affidata alla Riserva Federale, che svolge anche funzioni di vigilanza. Non si può escludere che il diverso assetto da noi abbia facilitato qualche eccesso, come ad esempio l’introduzione nella BRRD di clausole particolarmente restrittive in materia di sostegno pubblico alle banche, o la decisione negativa della Commissione sull’uso in Italia del fondo interbancario di tutela dei depositi recentemente annullata dalla Corte di Giustizia europea. Pur mantenendo i principi generali della normativa attuale, ivi compreso quello del coinvolgimento di certe categorie di creditori non depositanti nella soluzione delle crisi (cosiddetto burden sharing e bail-in), sembra necessario procedere in due direzioni: applicando in modo sufficientemente flessibile le regole esistenti, soprattutto in materia di interventi “precauzionali”(art 32 della BRRD); e promuovendo una stretta collaborazione fra la vigilanza europea e la Commissione, per assicurare in ogni caso specifico il giusto equilibrio fra concorrenza e stabilità. Passi avanti sono già stati fatti nei primi cinque anni di vita della vigilanza europea. Ci sono ora i presupposti per ulteriori progressi.